המועצה והחברה הכלכלית: אחריות משותפת

הקצאת קרקעות המדינה הינה מלאכה מורכבת ומסובכת מבחינה תכנונית וקניינית כאחד. כידוע, כ-93% מהקרקעות בארץ הינן בבעלות של מדינת ישראל, קרן קיימת לישראל או רשות הפיתוח, ומינהל מקרקעי ישראל מנהל עבורן את האדמות. מינהל מקרקעי ישראל נוהג מידי פעם לשנות מדיניותו בהתאם להחלטות מועצת מקרקעי ישראל בענייני תכנון של הקרקעות, וזאת לפי צרכים שהמועצה קובעת.

בשנות ה-90 נהגו במינהל מקרקעי ישראל למסור את התכנון והפיתוח של השטחים, עובר לבניית יחידות, לידי מה שמכונה "חברות מפתחות". חברות מפתחות אלו הן בדרך כלל חברות כלכליות או חברות פיתוח של רשויות מקומיות. כלומר, הרשות המקומית הקימה חברה-בת, שהינה חברה עם אינטרסים כלכליים מובהקים, שהיתה אמורה לקבל ממינהל מקרקעי ישראל את ההרשאה לתכנון וכן לבצע את עבודות הפיתוח באזור.

ההיגיון שעמד מאחורי מדיניות זו היה, כי חברות בת אלו, בהיותן חברות הקשורות לרשות המקומית נשוא הפרויקט ובהכירן את צרכי הציבור באותו אזור ספציפי, ישכילו לתכנן באופן נאות יותר ולפי צרכי האוכלוסיה (תזה הגיונית שלמרבה הצער לא עבדה תמיד, כפי שיפורט בהמשך).

נשאלת השאלה, מי האחראי למחדלים של חברה כלכלית כזו? למי יפנו אותם משתכנים שנפגעו ממעשי ומחדלי תכנון ו/או ביצוע (ויותר נכון אי ביצוע) של חברה מפתחת? שאלה נכבדה זו נידונה לאחרונה בבית המשפט המחוזי בירושלים, בת.א 2619/00, ועד מקומי צור הדסה ואח' נגד חברה לפיתוח מרכזים כפריים תעשייתיים, מטה יהודה בע"מ ואחרים.

בעניין צור הדסה, בשנת 1995 מינהל מקרקעי ישראל הפקיד בידי הנתבעת 1 (להלן: החברה המפתחת), אשר הוקמה על-ידי המועצה אזורית מטה יהודה, את מלאכת התכנון והביצוע של עבודות פיתוח לבניית שכונה ביישוב צור הדסה. המשתכנים, אשר רכשו את המגרש הלא מפותח ממינהל מקרקעי ישראל, נדרשו לחתום גם עם החברה המפתחת על הסכמי פיתוח ותשתיות. לפי הסכמים אלו, החברה המפתחת למעשה היתה אמורה לתכנן ולהשלים את עבודות הפיתוח בפרויקט לפי פרוגרמה שסוכמה עם מינהל מקרקעי ישראל. למינהל מקרקעי ישראל היה מעין פיקוח עקיף על הפרויקט, אך המינהל לא גבה כל כסף מהמשתכנים בגין הפיתוח, אלא רק החברה המפתחת.

לימים החברה המפתחת נכשלה בביצוע ובפיתוח הפרויקט וביצעה עבודות פיתוח באופן חלקי, וכן התברר כי החברה המפתחת נהגה בעורמה ובתרמית כלפי מינהל מקרקעי ישראל, וגבתה סכומים גבוהים מאוד יחסית למה שבפועל תכננה באשר הוצגו למינהל מקרקעי ישראל תוכניות עם פיתוח הרבה יותר עשיר.

ומכאן, מזה שנים שתושבי שכונה זו גרים בבתיהם שנבנו בשיטת בנייה עצמית, בפרויקט שהתשתיות לקויות ובעיות בטיחות רבות קיימות בשטח. בתביעה התובעים ביקשו להצהיר, כי על שלושת הנתבעים לסיים את מלאכת התכנון והביצוע לפי מפרט כפי שהובטח. הנתבעים הינם החברה המפתחת, מינהל מקרקעי ישראל וכן המועצה האזורית מטה יהודה.

השופט יוסף שפירא דחה את התביעה נגד מינהל מקרקעי ישראל, אך קיבלה במלואה נגד הנתבעים האחרים, ובמיוחד קבע, כי על המועצה האזורית לעמוד מאחורי החברה המפתחת שהיא הקימה, ואסור לה לברוח מאחריות על מחדלי החברה המפתחת.

בעניין הקשר ו/או היריבות בין התובעים לבין מינהל מקרקעי ישראל, השופט יוסף שפירא מסתמך על פסק דינו של השופט ביין, שבשעתו קבע בעניין ע"ש חי' 5385/99, החברה לפיתוח כפר ורדים בע"מ נ' מינהל מע"מ, כי "האינטרס של המינהל בעיסקה הוא פיתוח הגליל על-ידי הקמת יישוב יהודי קהילתי, בלי שהמדינה תצטרך לשאת מתקציבה בכל הוצאה. המערערת מממנת מכיסה את עבודות התשתית, כולל מבני ציבור, עד למגרשים של התובעים. התובעים מממנים את רכישת הזכויות בקרקע ואת הפיתוח על המגרשים שלהם. המינהל אמנם ערך את הסכם ההרשאה כחוזה לטובת צד שלישי, קרי התובעים, אך אין למינהל בעצם עניין ביחסים הפנימיים שבין המערערת והתובעים".

השופט יוסף שפירא קובע, כי למינהל מקרקעי ישראל אין כל נגיעה למה שקרה בין התובעים לבין החברה המפתחת, גם אם למינהל יש עניין שהאזור יתפתח עדיין אין להכיר בו כאחראי למחדלי החברה המפתחת. לא כך לעניין אחריות המועצה כלפי החברה המפתחת. בעניין זה השופט שפירא קובע, כי למעשה החברה המפתחת פעלה כידה הארוכה של המועצה האזורית. עוד בנוסף נקבע על-ידי השופט שפירא: "גם מן הפן העובדתי מעורבותה של המועצה ברורה כשמש, ואף לאור המצג שהציגה כלפי התובעים. ראשית, משרדי הקבלן מוקמו בתוך בניין המועצה והיו כחלק בלתי נפרד מהחל"פ (החברה המפתחת - מ.ב) או מהמועצה. מאיר ויזל ראש המועצה משמש אף כיו"ר מועצת מנהלים של החל"פ, ואף היה פעיל בכובעו זה בפרויקט הנדון. יתרה מכך, ראש המועצה אף פעיל בפרויקט מטעם המועצה עצמה... וכן חתום ויזל על הסכמים עם הקבלן בשם החל"פ".

פסק דין זה מחדד את אחת הסוגיות הקשות בתכנון המדינה ברמת השטח. מלאכת התכנון והביצוע נמסרות לעיתים לגופים אינטרסנטיים שאין פיקוח עליהם, והכל נגמר ומתבצע ברובד של אנשי שלומנו. שיטות מעין אלו רק פוגעות באזרח הקטן, אשר הולך לאיבוד במוצאו את מי שייתן מענה לזעקותיו ובעיקר יתקן את נזקיו.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין תכנון ובנייה וממ"י.