היטל או מס?

האם היטל סלילת הכבישים והמדרכות הנהוג במרבית הרשויות המקומיות - "היטל" הוא, או שמא מדובר במס, שאז אין הרשויות המקומיות מוסמכות לגבותו, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק? עיקר החשיבות בפסק הדין שניתן באחרונה בעליון (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ), הוא ב"תמרור אזהרה" שהציב בשאלה זו.

יצוין, כי הרשויות המקומיות מוסמכות להטיל לפי פקודת העיריות תשלומים מסוג "אגרה", "דמי השתתפות" ו"היטל", אך לא מס (למעט ארנונה).

להלן העובדות העיקריות שהתבררו בפסק הדין: חברת "אל עמי" ביקשה היתר בניה בעקבות שינוי תב"ע שהגדיל את אחוזי הבניה בנכס הרלוונטי. כתנאי למתן ההיתר נדרשה החברה לשלם לעיריית ירושלים היטל סלילת כבישים ומדרכות, וזאת במקום היטל בסכום נמוך יותר ששולם על-ידה בעבר. סלילתו של הכביש הגובל בנכס הסתיימה שנים רבות לפני קבלת היתר הבניה, ומומנה ב-70% על-ידי משרד התחבורה. העיריה לא גבתה היטל סלילה מבעלי הנכסים הגובלים באותו כביש בסמוך לסלילתו או לאחריה, אלא רק בעת קבלת היתרי בניה בגין אותם נכסים.

חוות הדעת העיקרית בפסק הדין היא זו של השופט יצחק אנגלרד. חלקה האחד עוסק בשאלה הכללית של האבחנה בין אגרה, דמי השתתפות והיטל למס, תוך בחינת טיבו של היטל סלילת הכבישים בהקשר זה, וחלקה השני עוסק בשאלת סמכות העיריה לגבות היטל סלילה, שנים לאחר שסלילת הכביש הגובל בנכס הסתיימה.

לאחר סקירת פסקי דין שונים ובחינת דינים זרים הנוגעים לאבחנות בין תשלומי חובה לסוגיהם קובע השופט אנגלרד בסוגיה זו - "...המאפיינים של היטל הסלילה הנדון מקיימים את היסודות של מס, וזאת מן הטעמים הבאים: אין זיקה אמיתית בין התשלום ובין השירות; התשלום משמש למימון הוצאות כלליות ולא כהחזר עבור הוצאות מוחשיות ומסוימות של סלילה; התשלום אינו נגבה בצמוד לשירות הניתן בעדו, ולא מבעלי הנכסים הנהנים מהשירות יותר מאחרים."

השופט אנגלרד בחר, עם זאת, שלא להכריע סופית בשאלת חוקיותו של חוק העזר הנדון, אלא רק לומר את דבריו על מנת שישמשו "מעין תמרור אזהרה". זאת מתוך הכרה בכך שחוק העזר קיים כבר עשרות בשנים מבלי ששאלה זו נדונה לעומקה ובכך שלפסילתו עשויות להיות השלכות רחבות במספר ניכר של רשויות מקומיות, וכן מן הטעם שהטענה של חריגה מסמכות לא נדונה בפניו בהרחבה ולא נשמעה לגביה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה.

בהתייחסו באופן ספציפי לפסק-הדין שניתן בע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה נ' רשף, פ"ד לז(4) 57 (להלן: "עניין רשף") קובע השופט אנגלרד - "נמצא, כי בית המשפט עמד על העיקרון של כיסוי הוצאות, אך הוא לא בחן מקרוב את השאלה האם הוראותיו של חוק העזר מקיימות את הזיקה הדרושה בין הוצאות הסלילה לבין תשלומי החובה".

האמנם? בעמ' 64 בפסק הדין שניתן בעניין רשף הנ"ל, פסק בית המשפט, בהתייחס לחוק עזר דומה: "אכן, ההיטל הוא כללי, והוא חל על כל ציבור בעלי 'הנכסים הגובלים' בעיר; מעבר לכך הוא גם מחושב לא על-פי עלותה של סלילת הרחוב הגובל ממש ברכושו של בעל הנכס, אולם אחת ברור לחלוטין, כי ההיטל קשור קשר אמיץ בתמורה, הניתנת על-ידי הרשות המקומית בסלילת רחובות ומדרכות. זאת ועוד, אין בעל נכס גובל חייב בתשלום ההיטל, כל עוד לא החלה בפועל עבודת הסלילה ברחוב הגובל עם הנכס. מכאן שבמקרה דנן ההיטל הנ"ל קרוב יותר על-פי מהותו ומשמעותו לאגרה או לדמי השתתפות, ואין הוא זהה או דומה למס...".

השופטת שטרסברג-כהן נתנה אף היא חוות דעת קצרה מטעמה בפסק הדין בעניין "אל עמי". בהקשר שנדון לעיל העירה - "נראה לי, כי על-פי הפסיקה של בית משפט זה, אין לראות - באופן עקרוני - בהיטל סלילה, מס. יחד עם זאת, הייתי משאירה את השאלה בצריך עיון מבלי לנקוט עמדה לגביה משום שאין הדבר דרוש בנסיבות המקרה שלפנינו". השופט טירקל הסכים הן לפסק-דינו של השופט אנגלרד, הן להערותיה של השופטת שטרסברגכהן.

כפי הנראה, בהתחשב בדעותיהם של שלושת השופטים, לא ניתן לראות בפסק-הדין הנוכחי סתירה או שינוי של ההלכה הקיימת שנקבעה בעניין רשף, ולפיה היטל סלילת הכבישים המקובל היום אינו מס, כי אם היטל. יחד עם זאת, הלכה זו הועמדה בפסק הדין שניתן בענין "אל עמי" בצריך עיון.

לדעת כותבת שורות אלה, נכונה ההלכה שנקבעה בענין רשף, ואין מקום לסטות ממנה. התחשיבים המקובלים לקביעת ההיטלים בחוקי העזר לסלילת רחובות נועדו לאפשר לעיריה להחזיר את הוצאותיה ולא להעשיר את קופתה, וגם הזיקה בין התשלום לשירות של סלילת כבישים ומדרכות נשמרת (רעיונית ניתן לומר, שכאשר קיים כביש גובל לנכס, יכול בעל הנכס הגובל ליהנות בקלות יחסית מגישה לכלל מערכת הכבישים העירונית, ומכאן הצידוק לחייבו בהיטל).

ההיבטים שהטרידו את השופט אנגלרד בעניין אל עמי אינם מחייבים קביעה כי לפנינו "מס". סירוב העיריה לנכות את המימון שבא ממשרד התחבורה נוגע לסבירות סכום ההיטל ולא למהות התשלום. בחיוב לפי שיטת ההיטל אין מקום לנכות השתתפויות חיצוניות במימון הכבישים מן ההיטל המשולם על-ידי פלוני, אלא רק להביא בחשבון את כלל ההשתתפויות, בעת ביצוע התחשיב לקביעת סכום ההיטל הכללי.

אגב, צודק השופט אנגלרד, כי מן הראוי שהעיריה תגבה את חלק ההיטל המוטל על הקרקע באופן שוויוני, כך שכל בעלי הקרקעות יחויבו באותו מועד, ולא יידחה התשלום לחלקם רק מן הטעם שטרם ביקשו היתר בניה. אך הפתרון לכך הוא לחייב את העיריה לפעול כאמור, ולא לקבוע כי ההיטל הינו "מס". השופט אנגלרד הוטרד גם מן החשש שהעיריה לא ייעדה את הסכומים שגבתה להוצאות סלילה דווקא, אלא שדווקא שיטת חישוב ההיטל בחוקי העזר אמורה להבטיח, שהכנסות העיריה בגין כלל מערכת הכבישים יהיו שקולות בקירוב להוצאותיה, ואין צורך לייעד לשם כך תשלומים ספציפיים למטרות סלילה.

במהלך שנות ה-80, בעקבות הלכת רשף, עודד משרד הפנים את הרשויות המקומיות באופן נמרץ לאמץ חוקי עזר ממתכונת דומה, על-מנת שיחליפו את חוקי העזר אשר הטילו על בעלי נכסים גובלים "דמי השתתפות", ולא היטל. משרד הפנים אף סרב לאשר תיקונים בחוקי עזר "ישנים" על מנת לעודד את החלפתם.

מאחר שהלכת רשף הועמדה למעשה בצריך עיון, ובהתחשב בדעה הנוגדת שהביע השופט אנגלרד, קיים חשש שהעמדה שהביעה כותבת שורות אלה, כמפורט לעיל, לא תתקבל. בנסיבות החדשות שנוצרו בעקבות פסקהדין נראה, כי טוב יעשה מרכז השלטון המקומי, אם יפעל לקידום יוזמת חקיקה, אשר תסדיר את סמכותן של הרשויות המקומיות להטיל את ההיטל המדובר, ואולי אף תסדיר את המטריה של ביצוע ומימון עבודות תשתית ציבוריות בכללותה.

הענין הנוסף שנדון בפסק הדין בעניין "אל עמי", הוא הפרשנות שניתנה לדיבור "לאחר מועד תחילת הסלילה" שבחוק העזר. במרבית חוקי העזר הרלוונטיים מותנית חובת תשלום ההיטל בכך שכבר החלה סלילת הכביש הגובל. השופט אנגלרד אימץ את הפרשנות שנתן בית המשפט המחוזי לחוק העזר, וקבע כי "אין חוק העזר מסמיך את העיריה לגבות היטל אחר היטל מקום בו הסלילה הסתיימה זה מכבר, וכי הדיבור 'לאחר מועד תחילת הסלילה' אינו עוצר כוח לחול עד סוף כל הימים, דהיינו, לחייב בעל נכס חדש של נכס בתשלום היטל סלילה שנים לאחר תום פעולות הסלילה."

פרשנות זו מנוגדת למהותו של היטל הסלילה ולתכליתם של מרבית חוקי העזר הרלוונטיים. המטרה בבסיס חוקי העזר הללו היתה להביא למצב שבו כל הנהנים מתשתית הכבישים ישתתפו במימונה. ההנחה בבסיס התחשיב המקובל לחוקי העזר הללו היא, כי הוצאות העיריה יוחזרו לה, רק אם ההיטל ישולם בגין כלל אחוזי הבניה שטרם נוצלו במועד עריכת התחשיב.

לפיכך, מתן פטור מתשלום בגין בניה הנעשית לאחר שהסתיימה סלילת הכביש הגובל יוביל למצב, שבו העיריה לא תוכל להחזיר את הוצאותיה בגין סלילת כבישים. פטור שכזה, על-דרך פרשנות של חוק העזר, יוביל גם לאפליה לא צודקת. הנאתם של בעלי הנכסים הגובלים, שבנו לפני שהסתיימה סלילת הכביש, ממערכת הכבישים העירונית אינה גדולה מזו של בעלי הנכסים הגובלים, שבנו כאשר הכביש הגובל כבר היה מוכן. מדוע, אם כן, על הראשונים לשלם בגין הבניה ואילו האחרונים פטורים?

בחינת "כוונת המחוקק" אף היא תוביל לתוצאה הפוכה מזו שבית המשפט העליון מכוון לה. בחוזר מנכ"ל משרד הפנים שנשלח לרשויות המקומיות בעקבות פסק-הדין שניתן בעניין רשף והמליץ להן לאמץ את שיטת ההיטלים, הובהר בהקשר זה: "למען הסר ספק, יובהר, כי בנייה, או תוספת בניה, לאחר שהכביש נסלל, מחייבת גם היא תשלום ההיטל על פי תוספת שטחי הבניה".

רוצה לומר, הפרשנות הראויה לדיבור "לאחר תחילת הסלילה" היא, שכל עוד לא החלה הסלילה של כביש גובל אחד לפחות, לא רואים את בעל הנכס כמי שהנאתו מתשתית הכבישים העירונית שלמה, ואין מחייבים אותו בהיטל (בכך מתחזקת הזיקה בין התשלום לשירות). כאשר החלה סלילתו של הכביש (כל שכן כאשר הסתיימה) - ניתן להטיל את ההיטל.

הפרשנות שהציע בית המשפט העליון, יש לומר, עשויה לגרום לרשויות המקומיות לעכב כדבר שבשיגרה את ההשלמה הסופית של סלילת כל רחוב ורחוב, על-מנת להבטיח שקופתן לא תצא חסרה. ניתן ודאי להניח, שלא לתוצאה כזו התכוון בית המשפט.

הכותבת היא ממשרד שביט, בר-און, ענבר ושות' ומתמחה במיסוי ובתשלומי חובה לרשויות מקומיות