פס"ד אל עמי: בשולי הדרך הסלולה

פסק הדין מעורר מספר סוגיות משפטיות מעניינות, החורגות מעובדות פסק הדין ומנסיבותיו החריגות ממילא. השופט אנגלרד, באימרת אגב שיש מי שמבכר להתייחס אליה כעיקר פסק הדין, קורא תיגר על ההלכות המוכרות של בית המשפט העליון, אשר סיווגו את היטל סלילת הרחובות, אותו גובות רוב הרשויות המקומיות, כ"היטל". לאחר בחינת מאפייני היטל הסלילה, מגיע השופט אנגלרד למסקנה, לפיה מאפיינים אלה מקיימים את יסודות הגדרת "מס" דווקא, ולא היטל. השופט אנגלרד נמנע מלהכריע בשאלה זו, ואילו השופטת שטרסברג-כהן, אליה הצטרף השופט טירקל, הסתייגה ממסקנה זו באומרה: "נראה לי כי על-פי הפסיקה של בית משפט זה, אין לראות, באופן עקרוני, בהיטל סלילה כמס".

משמעות מסקנתו של השופט אנגלרד, אילו בחר להכריע בדבר ואילו נתקבלה דעתו זו על-ידי ההרכב, הינה מרחיקת לכת.

פקודת העיריות מסמיכה עירייה לחוקק חוקי עזר ובמסגרתם לגבות אגרות, היטלים או דמי השתתפות. כלומר, עירייה מוסמכת לגבות תשלומי חובה המשתלמים תוך זיקה כזו או אחרת לשירות שניתן לאזרח על-ידי הרשות. אין הרשות מוסמכת לגבות מס למימון ביצוע עבודות התשתית, ולכן לו אכן היה פסק הדין מסווג את ההיטלים הללו כמס, הרי שאותם חוקי עזר היו בטלים, בהעדר הסמכה בחוק.

כאמור, מדובר באימרת אגב של השופט אנגלרד, ממנה עולה גם אזהרה למחוקק המשנה, קרי הרשויות המקומיות, אך לדעת הח"מ, גם למחוקק הראשי.

הגם שאין אנו סבורים כלל וכלל, כי היה מקום לסטות מהלכותיו של ביהמ"ש העליון בסוגיית סיווגם של היטלי פיתוח והגדרתם כמס, הרי שהחלטה לסווג היטלים אלו כמס לא תהיה בהכרח מגונה: אם המחוקק יסמיך את הרשויות המקומיות לחוקק חוקי עזר לביצוע עבודות תשתית ולגבות בגין עבודות אלו מס, עשוי הדבר להצמיח תועלת דווקא, שכן גביית המס תהיה שוויונית יותר, וסוגיות רבות ואשר הובאו לפתחו של ביהמ"ש העליון, כלל לא יעמדו על הפרק.

סוגיה אחרת נוספת העולה מפסק הדין מטרידה קצת יותר משום תוצאתה הקשה.

לדברי השופט אנגלרד, הדיבור "לאחר מועד תחילת הסלילה" אינו עוצר כוח לחדול עד סוף כל הימים, דהיינו, לחייב בעל חדש של נכס בתשלום היטל סלילה שנים לאחר תום פעילות הסלילה. לכן צדק בית המשפט המחוזי כשפסל את החיוב בהיטל בנסיבות שבהן הסלילה הסתיימה שנים רבות לפני הבקשה למתן היתר בנייה. מסקנה זו תואמת את ההלכה שנפסקה בבית משפט זה בפרשת לוינשטיין.

לדעתנו, אין קביעה זו מתיישבת עם הלכת לוינשטיין (ע.א 7316/97) ועם מהותו של היטל הסלילה. כפי שנקבע בהלכת לוינשטיין, ההבדל בין דמי השתתפות ובין היטל הוא במועד החיוב. בעוד שדמי השתתפות מוטלים על הוצאות שהוצאו בעין בגין השירות, הרי ההיטל מיועד לממן הוצאות עתידיות בגין אותו שירות, מכאן גם השוני בדרכי קביעת שיעור התשלום.

כמו כן, בעוד שדמי השתתפות נקבעו על-פי עלות סלילת הרחובות הגובלים בנכס, שיעור ההיטל נקבע על-פי תעריף קבוע ליחידת שטח (מ"ר קרקע ומ"ר בנייה), המשקף עלות ממוצעת של סלילת רחובות. וכיצד נקבע תעריף זה?

רשות מקומית המטילה היטל סלילה בחוק עזר עורכת תחשיב, הלוקח בחשבון את עלות סך כל הכבישים האמורים להיסלל ברשות המקומית, ומחלקו בסך כל שטח הקרקע ושטח הבנייה בהתאם לתב"ע עיר שאושרו בעת עריכת התחשיב. אם כן, בשיטת ההיטל ייתכנו מצבים בהם תסלול הרשות כביש כאשר לא כל הנכסים הגובלים בכביש זה בנויים בעת התחלת הסלילה, וייתכן שייבנו שנים לאחר הסלילה.

מתן פרשנות, לפיה הדיבור "לאחר מועד תחילת הסלילה" מוגבל בזמן, מערער את יסודות שיטת ההיטל ואת התחשיב לפיו חושב ההיטל הנגבה. לא זו בלבד, שבשעה שהרשות סוללת את הכביש היא נושאת בעלויות מימון ניכרות בגין אותן חלקות שעדיין אינן בנויות, הרי שבהתאם לפסק הדין לא תוכל הרשות לגבות היטל מאותם בעלי נכסים לכשיבנו במקרקעין הגובלים בנכס.

תוצאה זו קשה, שכן מדובר במקרה נפוץ ומקובל, בו הרשות סוללת כביש לרווחת תושביה, אף שלא כל המקרקעין הגובלים ברחוב הנסלל מאוכלסים, ומתוך הנחה, המתבססת על תוכניות בניין העיר, שבעתיד, עם מימוש הזכויות בידי הבעלים, יכוסו עלויות הסלילה. משמעותה המעשית של החלטת בית המשפט עשויה להיות ייקור תעריף ההיטל למ"ר, תוך הטלת היטל לא שוויוני על חלק מהתושבים; או הימנעות הרשות מלסלול רחובות עד לבנייה מלאה של החלקות הגובלות ברחוב. בשני המקרים ייפגע האזרח.

פרשנות זו של בית המשפט לא היתה הכרחית. אדרבא, היא מתיישבת יותר עם שיטת דמי ההשתתפות שהיתה מקובלת יותר בעבר, ובה גבתה הרשות המקומית אחוז מסוים מעלויותיה בסלילת רחובות או רחובות הגובלים בנכס (בדרך כלל 75%). חישוב זה נעשה עבור סלילת הרחוב, והחיוב הסופי היה מתגבש בתום עבודות הסלילה. פרשנות זו אינה מתיישבת עם שיטת ההיטל כפי שהוסבר לעיל, וגם אינה מתבקשת מניסוח חוק העזר.

הלכת לוינשטיין, עליה התבסס בית המשפט המחוזי בפסק דינו נשוא הערעור, עסקה במקרה שונה: חיוב קבלן שבנה בנייה חדשה בנכס גובל, כאשר בגין הנכס הגובל שולמו דמי השתתפות מלאים בגין הרחובות שגבלו עימו ואשר נסללו בטרם נכנס לתוקפו חוק העזר החדש, אשר שינה את שיטת החיוב מדמי השתתפות להיטל.

על כך אמר בית משפט העליון, כי בהעדר סלילה של רחוב גובל לא ניתן לחייב את הבנייה החדשה בהיטל. הלכה זו אינה רלוונטית מקום בו הכביש נסלל בתקופה בה החיוב שנקבע בחוק העזר הינו חיוב בשיטת ההיטל, ועל סלילה זו לא שולם ההיטל בגין מרכיב הבנייה.

הכותבים הם ממשרד הררי, טויסטר ושות'.